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Auswirkungen des Gesetzentwurfs auf den Vertrieb von E-Geld – Zusammenfassung wesentlicher Ergebnisse

I. Überblick

Die Bundesregierung hat am 11.05.2011 den Entwurf für ein Gesetz zur Optimierung der Geldwäscheprävention (BR-Drs. 317/11, „Gesetzentwurf“) vorgelegt. Durch den Gesetzentwurf sollen die rechtlichen Rahmenbedingungen für den Vertrieb von E-Geld-Produkten in Deutschland geändert werden.

Gegen die geplanten Änderungen bestehen erhebliche rechtliche, praktische und wirtschaftliche Bedenken.

Würde der Gesetzentwurf unverändert verabschiedet werden, könnten Konsumenten in Deutschland E-Geld-Produkte (wie zum Beispiel Prepaid-Zahlungskarten) – unabhängig von Betragsgrenzen – nicht mehr ohne eine Identifizierung erwerben. Identifizierung ist die Feststellung der Identität des E-Geld-Kunden anhand von Ausweispapieren. Da eine solche Identifizierung bei typischen Verkaufsstellen (zum Beispiel an der Kasse eines Kiosks, einer Tankstelle oder eines Supermarkts) nicht durchführbar ist, würde der Vertrieb von E-Geld-Produkten in vielen Fällen unmöglich gemacht werden. Hierdurch würde ein großer Teil der Bevölkerung in Deutschland vom Zugang zu E-Geld-Produkten und vom E-Commerce ausgeschlossen. Die geplanten Regelungen würden die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit von Verbrauchern und Unternehmen ohne hinreichende verfassungsrechtliche Rechtfertigung massiv beschränken.

Der Gesetzentwurf verkennt, dass E-Geld ein Zahlungsmittel ist, das Millionen Menschen für Einkauf, E-Commerce und die Nutzung kostenpflichtiger Internetangebote benötigen und die Verbraucher vor Datenmissbrauch und Phishing im Internet schützt. Betroffen sind darüber hinaus bis zu 40.000 Verkaufsstellen in Deutschland sowie Online-Shops mit mehreren Tausend Arbeitsplätzen. Jährlich werden mit stark ansteigender Tendenz allein mit Hilfe von E-Geld-Zahlungsprodukten Transaktionen im Gesamtwert von etwa EUR 850 Mio. durchgeführt. Zuletzt betrug die jährliche Wertschöpfung des Einzelhandels aus dem Vertrieb von Prepaid-Zahlungskarten etwa EUR 20 Mio. Online-Shops realisieren bis zu 40 % ihrer Umsätze über Prepaid-Zahlungskarten.

Das – anerkennenswerte – Ziel der Verhinderung der Geldwäsche kann durch mildere Mittel ebenso gut erreicht werden. Dadurch würde auch die von den Datenschützern massiv kritisierte Verletzung der Datenschutzgrundrechte der Verbraucher vermieden.

II. Aktuelle Rechtslage und geplante Änderungen

1. Status Quo

Derzeit kann beim Vertrieb von E-Geld durch Einlagenkreditinstitute und deren Verkaufsstellen (zum Beispiel an einem Kiosk, einer Tankstelle oder in einem Supermarkt) von einer Identifizierung der E-Geld-Kunden abgesehen werden, wenn bei der Ausgabe bzw. bei der Nutzung eines E-Geld-Produkts bestimmte Betragsschwellen nicht überschritten werden. Letztgenannte Regelung, die durch § 5 Abs. 1 des Gesetzes über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Geldwäschegesetz, GwG) in seiner bisherigen Fassung sowie § 25d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Kreditwesengesetzes (KWG) umgesetzt wurde, geht zurück auf eine Option der Mitgliedstaaten in Art. 11 Abs. 5d der Richtlinie 2005/60/EG (3. Geldwäscherichtlinie) in der Fassung des Art. 19 der Richtlinie 2009/110/EG (2. E-Geld-Richtlinie), von der Deutschland Gebrauch gemacht hat. Die überzeugenderen Argumente sprechen dafür, dass die vorbezeichneten Schwellenwerte auch für den Vertrieb von E-Geld durch E-Geld-Institute und deren Verkaufsstellen gelten. Im Übrigen verlangt das weitgehend harmonisierte EU-Recht keine Identifizierungsmaßnahmen beim Vertrieb von E-Geld auf der Ebene der Verkaufsstellen. Effektive und effiziente Maßnahmen gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sollen nach EU-Recht stattdessen E-Geld-Emittenten ergreifen. Diese E-Geld-Emittenten stehen unter der strengen Aufsicht nationaler Regulierungsbehörden.

2. Geplante Gesetzesänderungen

Der Gesetzentwurf sieht Änderungen u.a. bezüglich §§ 2 Abs. 1 Nr. 2c, 3 Abs. 2 Satz 3, 5 Abs. 1 GwG, § 9 Abs. 2 GwG sowie § 25d KWG vor. Diese Änderungen würden insbesondere dazu führen, dass bei der Ausgabe von E-Geld ohne Betragsschwellen alle E-Geld-Kunden zwingend identifiziert werden müssten:

a) Einfügung von § 2 Abs. 1 Nr. 2c GwG neu

Der Gesetzentwurf sieht vor, dass schlechthin alle Unternehmen oder Personen, die von einem Einlagenkreditinstitut ausgegebene E-Geld-Produkte vertreiben oder rücktauschen, zu Verpflichteten im Sinne des Geldwäschegesetzes würden. Davon wären unter anderem bis zu ca. 40.000 Verkaufsstellen (zum Beispiel Kioske, Tankstellen und Supermärkte) betroffen.

b) Einfügung von § 3 Abs. 2 Satz 3 GwG neu und Änderung von § 5 Abs. 1 GwG

Durch die geplante Änderung dieser Vorschriften müsste auch in den Fällen, in denen ein geringes (oder gar kein) Risiko der Geldwäsche oder der Terrorismusfinanzierung besteht, zwingend eine Identifizierung des E-Geld-Kunden und eine Speicherung seiner Daten in den Verkaufsstellen erfolgen.

c) Änderung von § 9 Abs. 2 GwG

Alle Verkaufsstellen von E-Geld mit mehr als neun Angestellten wären grundsätzlich verpflichtet, einen Geldwäschebeauftragten sowie einen Stellvertreter zu benennen und mit den erforderlichen Kompetenzen und Mitteln auszustatten.

d) Einfügung von § 25d Abs. 3 KWG neu

Durch die Einfügung eines neuen Absatzes 3 in § 25d KWG müssten E-Geld-Emittenten für wiederaufladbare E-Geld-Produkte Dateien führen, in denen alle an einen E-Geld-Kunden ausgegebenen E-Geld-Beträge sowie zurück getauschte E-Geld-Beträge aufgezeichnet werden. Um eine solche Datei führen zu können, muss die Identität des E-Geld-Kunden festgestellt werden.

III. Auswirkungen der geplanten Gesetzesänderungen

Im Falle einer unveränderten Verabschiedung des Gesetzentwurfes würde die Ausgabe von E-Geld in Deutschland massiv beeinträchtigt. Derzeit werden zahlreiche E-Geld-Produkte (zum Beispiel vorausbezahlte Zahlungskarten von Visa oder MasterCard, bestimmte Gutscheinkarten) außerhalb von Bankfilialen an Verkaufsstellen des Einzelhandels (zum Beispiel Kioske, Tankstellen oder Supermärkte) oder Kassen in Fußballstadien (zum Beispiel vorausbezahlte Stadionkarten) verkauft.

Bei nur 10 verkauften Prepaid-Zahlungskarten pro Tag und Verkaufsstelle gäbe es jährlich 146 Mio. Einzeltransaktionen, für die in den Verkaufsstellen verdachtsunabhängig und sogar bei komplettem Fehlen des Geldwäscherisikos sensible Verbraucherdaten (einschließlich Personalausweisinformationen) gesammelt und aufbewahrt werden müssten, ohne dass eine weitere Nutzung im Rahmen der Geldwäscheprävention sicher oder wegen der Masse der Daten überhaupt praktikabel wäre.

Im Falle einer betragsschwellenlosen Identifizierungspflicht bei der Ausgabe von E-Geld werden die meisten Verkaufsstellen davon absehen, E-Geld-Produkte zu vertreiben. Die mit der Durchführung der Identifizierung verbundenen Bearbeitungszeiten sind viel zu lang. Darüber hinaus ist das Personal, das an solchen Verkaufsstellen tätig ist, nicht hinreichend qualifiziert, um eine Identifizierung nach den Anforderungen des Geldwäschegesetzes vorzunehmen. Die Verkaufsstellen sind nicht auf eine Erhebung, Verarbeitung und Speicherung sensibler personenbezogener Daten eingerichtet. Geldwäschebeauftragte in den Verkaufsstellen würden die Vertriebskosten weiter erhöhen.

Der Vertrieb von E-Geld-Produkten über „bankfremde“ Verkaufsstellen würde in Deutschland praktisch zum Erliegen kommen, weil Kosten und Aufwand der Präventionsmaßnahmen völlig außer Verhältnis zu den Erträgen stünden. Hieraus würden sich voraussichtlich folgende Konsequenzen ergeben:

• Massive Reduzierung des in Deutschland umlaufenden E-Geldes im Widerspruch zum Ziel des deutschen und europäischen Gesetzgebers, E-Geld als Zahlungsmittel zu fördern;
• Wegfall preisgünstiger und anonymer bargeldloser Kleinbetragsinstrumente, die von Verbraucher- und Datenschützern gewollt sind (vgl. z.B. § 13 Abs. 6 Telemediengesetz);
• Stark erhöhte Risiken von Datenmissbrauch und Phishing im E-Commerce;
• Fehlinvestitionen bei Verkaufsstellen und E-Geld-Emittenten, die im Vertrauen auf den politischen Willen, den E-Geld-Umlauf zu erhöhen, Geld investiert haben (z.B. in Aufladeterminals und Kartenlesegeräte);
• Wirtschaftliche Einbußen bei E-Geld-Emittenten, Verkaufsstellen und Händlern als E-Geld-Akzeptanten;
• Schaffung eines „E-Geld-Monopols“ zu Gunsten etablierter Filialbanken und damit Verhinderung von Wettbewerb;
• Inkaufnahme von Wettbewerbsnachteilen Deutschlands gegenüber anderen EU-Mitgliedsstaaten, die die Möglichkeiten der 3. Geldwäscherichtlinie weiterhin zu Gunsten ihrer Heimatunternehmen nutzen.

IV. Rechtliche Risiken und Bewertung

Es bestehen erhebliche Bedenken gegen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der geplanten Gesetzesänderungen, da die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit von Verbrauchern und Unternehmen ohne hinreichende verfassungsrechtliche Rechtfertigung praktisch be- oder verhindert wird. Der von der Bundesregierung als Begründung der Gesetzesänderungen herangezogene Deutschlandbericht der FATF hat die derzeitige Praxis der identifizierungsfreien Ausgabe von E-Geld nicht beanstandet.

Das – anerkennenswerte – Ziel der Verhinderung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung kann durch mildere Mittel ebenso gut erreicht werden. Dadurch würde auch die bereits von Datenschützern massiv kritisierte Verletzung der Datenschutzgrundrechte der Verbraucher vermieden.